王心禾

近日，北京航空航天大学法学院举办“主观公权利与保护规范理论研讨会”，来自中国社会科学院、北京大学、中国人民大学等6所高校及司法实务机关的20余位专家，围绕在司法实践中如何判断起诉人是否具有行政诉讼原告资格等问题展开研讨。

行政再审裁判书应用保护规范理论引发热议

在我国行政诉讼中，原告资格一直以来都是一个颇具争议的问题。1989年行政诉讼法只有笼统概括的规定，2000年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》将原告扩展为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织”，2014年行政诉讼法修法删除“法律上”，将原告类型化为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织”，由此，“利害关系”成为判断原告资格的核心基准。由于学界、实务界迄今尚未对“利害关系”形成统一的、明确的诠释和分析框架，因此，如何通过“利害关系”来划定我国行政诉讼的原告范围，就成为司法适用和法律解释的难题。

为此，最高人民法院在刘广明诉江苏省张家港市人民政府案件中做了积极的探索。2017年4月26日，最高人民法院在本案再审行政裁定书（（2017）最高法行申169号）中首次明确应用“保护规范理论”来判断起诉人是否具有行政诉讼原告资格，具体写道：“保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”这一做法引发学界、实务界的热议。

关于保护规范理论的质疑与支持

部分学者对保护规范理论持质疑态度，其观点主要集中在四个方面：

首先，适用保护规范理论的前提不够成熟。中国证券投资者保护基金有限责任公司法律部负责人龙非介绍，保护规范理论是从主观公权利理论演变而来的，在我国这套理论还不成熟，也没有完全体系化地去研究；规范保护的标准是由法解释学的体系来支撑，目前也不完善。中国政法大学教授成协中认为，保护规范理论适用的哲学前提是主观主义、个人主义，而我国实体法上，价值取向上必然整体更加侧重公共利益，要从中解释出具有保护个人利益的取向，存在很大困难。

其次，适用保护规范理论有高度的不确定性。中国社会科学院教授李洪雷认为，引入保护规范理论能不能解决原告资格确定性的问题，并不明朗。保护规范理论引进来的目的是为了限制诉权，解决滥诉、合理分配司法资源的问题。而在我国现行行政诉讼法中事实上的利害关系、合法权益等规定不确定，对于引进保护规范理论构成障碍。

第三，保护规范理论的应用在某些情况下有违“常识”。中国人民大学教授杨建顺曾发文分析，考虑到现实中法院的承受能力和诉讼救济的实效性，我国也不宜将“有利害关系的公民、法人或者其他组织”扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。但是，如果适用保护规范理论，连项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人对项目审批行为的复议申请人或者原告主体资格都被完全否定，连行政机关在作出项目审批行为时对包括土地承包经营权在内的各种利益予以均衡考量的义务都被免除的话，那么，该解释论显然已脱离了“常识”，须运用“常识”来矫正专业之误。

第四，思维方式的不同会影响保护规范理论的移植。龙非表示，德国的保护规范理论是在各个法域当中相对自成体系、逻辑性最强、标准化程度最高的理论。但中国思维方式不同于德国，中国人期待一种更直观的表达，而德国早期受康德纯粹理性主义哲学影响，习惯于一种逻辑推演的方式，“所以，要接受司法裁判通过一种相对逻辑化的方法做出，并不容易”。

针对应用保护规范理论可能带来的问题及引入价值何在的疑问，中国政法大学教授赵宏认为，保护规范理论的不确定性归根到底是法律解释的不确定性，这不是保护规范理论本身的问题。保护规范理论最重要的功能是划分德国法上的第三人诉讼，对应着中国法上的问题可能就是利害关系人的范围。保护规范理论的核心要点是个人公法上的权利和地位的判断，要坚持规范性，而不是事实性。在行政关系日趋复杂的情况下，出现了不同于之前双边行政法律关系的多方法律关系，在这样的多方法律关系之下，每一个当事人都可以主张他的权利在法律上是值得保护的。

保护规范理论可以解决司法资源高效分配问题，北京航空航天大学教授王天华分析认为，保护规范理论强调以规范为基准，以法律解释为基准。这一理论强调法官要说理，并且必须在规范的平台上说理。如果没有保护规范理论，法律评价就不知道是宽还是窄。

共识：保护规范理论提供了一个方法和工具

北京大学法学院教授沈岿认为，司法实践对学界理论研究成果的接纳，会有助于在学术和司法中形成互动，有机会去发现理论在现实中运用的局限和不足。

东南大学教授于立深认为，保护规范理论实际上既没有扩大也没有缩小原告资格，而是想把一个之前混乱的问题以更严谨的方式来解决。中国政法大学教授刘飞表示，保护规范理论让法官在解释法律规范的时候，多了一个方法和工具，这相对于以前不那么精细的利害关系分析来说，它在方法和程序上可能是更精细的一步。从这个意义上来说，引进保护规范理论有积极意义。